2018 年，国办印发的《推进运输结构调整三年行动计划（2018－2020 年）》指出，到2020 年，全国货物运输结构明显优化，铁路、水路承担的大宗货物运输量显著提高，港口铁路集疏运量和集装箱多式联运量大幅增长，重点区域运输结构调整取得突破性进展，将京津冀及周边地区打造成为全国运输结构调整示范区。2020 既是“三年行动计划”的收官之年，也是“十四五”规划启动的关键之年。运输结构调整的现状如何？公转铁、转水成效如何？对公路货运又产生了哪些影响？爆发的疫情对运输行业又带来了哪些冲击？现存的问题在接下来的“十四五”规划中应当如何改进？

中国清洁交通伙伴关系（CCTP）举办了首次线上沙龙研讨会——聚焦“十四五”：运输结构调整现状分析与解决方案探讨。来自16家机构的25位专家、学者和行业从业者参与了本次会议，对运输结构调整过程中存在的问题和解决方案展开讨论，并为十四五规划运输结构调整谏言献策。

参与讨论嘉宾（按姓氏首字母排序）

1、“三年行动计划”下，京津冀区域公转铁成效如何？环境效益整体是否有所提升？

【刘莹】运输结构调整是国家于2018年提出的重大决策部署，北京市在同年12月印发了《北京市运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》，成立了以主管交通副市长为组长的工作推进小组，统筹推进运输结构调整的各项工作。北京市人口超过两千万，每年物资需求总量达3亿吨，其中与运输结构调整直接相关的到发物资需求为2.5亿吨。运输结构调整战略实施前，81%依靠公路运输，铁路占比仅为6.4%。从全国来看，虽然北京物资体量占比并不大，但是作为环境污染问题备受关注的超大型城市，北京市在运输结构调整方面做出了很多从0到1的创新和突破。近两年重点围绕“在哪转”“转什么”“怎么转”三个关键问题，以矿建材料、商品车、生活必需品、钢铁、生产性煤炭五大货类为重点，在公转铁方面开展了大量的摸索和实践，并取得了初步成效。2019年推动了300万吨货物“公转铁”，全市货物铁路到发比重从政策实施前的6.4%提升至8.1%，实现了1.7个百分点的结构性转变，减少NOx和PM2.5减排181万吨，CO2排放减少1.5万吨，交通、环境效益逐步显现。

2、疫情爆发对运输行业带来了哪些冲击？突显出哪些需要改进的问题？

【张晓东】国内疫情对公路的冲击远大于对铁路和水运，进入到3月份全球疫情爆发，对航空的冲击就更明显，这在今年二、三月铁路的货物发送量比去年同期增长较大，集装箱的运量大概增长近40%的情况可以清楚看出。在疫情爆发防控阶段，物流和运输的组织过程中存在很多梗阻，道路运输的司机面临隔离检查，车辆接卸不便，道路临时管控等各种问题。因此，在应急储备投送过程中，干线运输一般第一波次以航空为主，第二波次发挥铁路的作用，公路发挥干线补充和区域与城乡配送作用。。在经济复工复产阶段，运输与物流的需求下降成为了主要问题。需求下降的同时人手不足，揽收和投送，干线运输方面也遇到一系列困难。导致整个运力配置，特别是在公路的司机配置上，出现了极大的短缺，企业经营的资金紧张已经开始显现；复工比较难，复产就更难，而随着需求的持续下降达产就最难。

综合来看，疫情爆发对运输业的冲击，可以说近期冲击大、中远期影响深远。反应出来需要进一步改进的问题主要有：一是运输与物流对于突发公共事件具有重要支撑作用，需要各级政府和社会各方给予高度重视并保持持续支持政策措施；二是要坚持各种运输方式协调发展，通过彼此配合、合理分工乃至结构调整，实现多式联运与综合运输效应最大化；三是需要破除运输物流政策政出多门、地区分割的弊病，保证运输物流通道畅通、网络稳定。

【王波勇】货运方面，我们跟一些货主也进行了沟通。疫情初期打乱了货运节奏，公路运输能力甚至降到了百分之二十三十，整车运输和零担运输下降明显。我们更担心的是后期对中小物流企业的影响，对于90%的个体户来说，整体的运量下降，现行的措施对他们将会产生非常大的影响。这种影响不仅仅是反映在行业整合的角度，有一些大的网络平台公司有可能把这些小的货运公司更多地吸收掉，同时另外一些中小的业务可能甚至退出市场。

3、 “十四五”规划时期，运输结构调整还应进行哪些更深入的探索？

【刘莹】关键词：最终目标 持续源动力

从北京的实践来看，经过两年的实践和探索，运输结构调整工作取得了初步成效，但站在2020年面临收官、十四五即将启动的关键时间窗，运输结构调整是否还要继续？以什么为重点？如何纵深优化？都是需要关注的关键问题，我们对此也进行了相应的思考。

首先，需要认识到运输结构调整的社会绩效和最终目标到底是什么？运输结构调整最初的驱动力是空气质量问题，要减少污染排放，但在研究过程中我们认为运输结构调整是一个系统性问题，涉及到城市生产、居民生活、产业发展以及土地利用等诸多方面，本质上是道路资源和交通运输资源作为生产要素如何布局和分配的问题，最后的配置结果体现在运输结构上。因此，运输结构调整工作表面上看是环保问题，但最终的绩效目标是促进经济效率和整个城市生产生活水平的提升。公路资源是城市化进程中最稀缺的资源之一，但目前仍存在巨大浪费，即用有限的公路资源运送附加值低、时效性低的大宗物资。而运输结构调整中所提到的“宜公则公、宜铁则铁”，真正的目的是让公铁资源能够各其位，通过大宗货物公转铁，在最大程度的释放经济效能的同时，自然也带来了环保效益。

其次，运输结构调整能否找到一个系统优化解和持续源动力？运输环节中公铁方式存在一定的价格竞争，附加值低且利润空间相对较小，但存在大量的外部成本，如污染、拥堵、安全以及对道路资源的占用等。如果紧盯运输环节成本的调整，公转铁空间并不大也基本不可行。下一步建议结合矿建等重点货类，通过运输与上下游产业链的结合，实现全链条产业成本和收益的重构，从而为运输结构调整寻找一个系统解和可持续的源动力。

此外，基于北京在运输结构调整方面的探索实践，我们认为单纯的追求铁路运量规模不一定适合像北京这样的输入型城市，因为单纯追求运量规模可能会导致忽略很多模式上的创新和有潜能的货类。因此，下一步运输结构调整的指标该如何选取更为合理，也是一个很重要的问题。

【邵臻颖】关键词：企业支持 有效数据

运输结构调整这个过程，我们可以把范围放的大一些，能够考虑多一些相关的机制。除了政府相关政策的引导，同时这里面其实有很大的一部分也需要运输企业、相关的行业来进行支持，需要通过自身的技术升级合作来增强物流链的绿色环保。我们研究发现绿色投资可以对企业带来一些实际的利润，通过我们对于美国卡车运输成本预期影响的一些研究，我们发现企业通过实施相关的技术升级，会增加企业的一些成本，包括卡车的购置费用和保险增加，但是也能带来很多运营费用的减少，运营费用支出的减少，而且由于节能减排它带来空气质量的改善，也能降低企业在员工健康方面的投资。所以其实对于政府和企业来说其实是个双赢。

对于交通运输的结构研究来说，是需要非常大量的数据来支持，而且不仅仅是交通运输的数据，更需要是整个行业物流链的数据。有效的数据才可以帮助发现市场的问题，能够了解哪些地方我们可以改善，哪些地方我们可以有减排的潜力。

【张晓东】关键词：应急体系 公铁水合理分工 运输协同

结合疫情下运输现状，我认为有下面几个方面需要更深入探讨。一是应急物流体系的建设中，应发挥各种运输方式的比较优势。在以往的公共突发事件中，航空因其速度快而承担第一波次运输任务，铁路以其运量大、运行稳、受气候影响小等优势通过开行“抢”字号列车而在应对需求量大、波及面广的事件中发挥骨干作用，公路以其机动灵活、通达性较好等优势承担末端运送任务。有鉴于此，需要构建基于各种运输方式彼此配合的综合应急运输体系，才能保证物流体系高效运行。

二是在深化运输结构调整方面，通过此次疫情防控表现，我们也能看到，在应对突发公共事件时，运输部门和企业不但要保证应急物资运输，还在维护市场稳定和居民生活稳定方面发挥着重要作用。例如春节期间很多地方的物资紧张，而公路尚未恢复运行，所以不管是米面油盐还有瓜果蔬菜，大都靠铁路实现了远距离运输保障，这也是为何铁路增量显著的原因之一。因此，调整运输结构，需要在现阶段以煤炭、疏港矿石等大宗物资“公转铁”为主的基础上，探讨“十四五”运输结构调整的货物品类扩展、推进时间持续等问题。不能“三年计划”结束后就停滞不前了，需要持续深入广泛推进。

三是在打造国际运输物流战略通道方面，通过基础设施互联互通、国际物流网络完善优化、多式联运高效运行等来维护全球供应链稳定，实现生产经营和运输物流的协同，值得深入研究。其中，如何看新形势下的运输结构调整动力，如何更好发挥市场的决定性作用，是值得重点探讨的问题。

从宏观角度讲，首先在面向十四五期间调整运输结构，在保持现在绿色环保要求下，应该触及更多目标。如我们现在谈减排目标多，但还要关注对节能目标的贡献。这就要求完善调整运输结构的目标体系以及动力要求。

其次就是在调整运输结构内涵的界定上，需要关注不能单纯讲公转铁，更要强调公铁的合理分工，因为毕竟铁路的机动灵活性弱，网络触角也不可能那么密集，不便实现门到门。还是要发挥铁水空的干线运输作用和公路的区域分拨集散作用，从而推进综合运输体系高质量建设和多式联运的高质量发展。

再次就是涉及到宜公则公、宜铁则铁、宜水则水。怎么理解这句话？应该对这个问题加强系统分析，不要单纯只做运输成本的比较，还应该放在综合物流成本以及供应链成本上进行比较。这样一来就要考虑到运能与运量的关系，公路与铁路、水运的关系，我们的一般载用工具与集装箱的关系，还要考虑到运输组织与物流组织、供应链组织的关系，进一步调整运输结构与整个经济高质量发展的关系，来综合协调判断十四五调整运输结构的目标、途径、主要任务。

【何卉】关键词：从行业供应链的角度引入自下而上的分析方法为实现绿色货运链、绿色供应链提供解决思路。

要说我们十四五期间或者更长远的时期，如何来规划交通运输结构，有什么瓶颈的话，通过我们这些研究，我个人认为瓶颈可能在于我们的思路。过去三年蓝天保卫战中，生态环境部、交通运输部等管理部门和研究机构通过大量实地调研提出了京津冀地区港口煤炭运输公转铁的规划。这是一项很有突破性的绿色货运链政策，是自上而下为一个特定地区、为一个特定行业（运煤）进行的规划。展望未来，我们能不能再把这种特定的规划再自上而下地套用在别的产业、别的地区，甚至更广辐射到国际这种运输，比如说要求别的地区和其他行业也进行一定比例的公转铁？

我觉得可能会是有问题的。因为各个行业差异很大，而每个行业的供应链、和由供应链所决定的货物运输链都有各自的特征。比如说在我们中美货运链研究里面，我们研究的是Home Depot（家得宝）公司家俬用品的供应链。为理解这套供应链和货运链条，我们采集了最基础的运货单数据，清晰地看到每个家俬零件在哪里生产和整个从中国到美国的货物运输流程，并基于此建立了自下而上研究模型工具。当你对一个行业自上而下地进行绿色货运规划的时候，往往看不清整个货物运输链条的逻辑，有一点迷雾挡在前面的感觉。但当我们接触到家得宝中美货运链这个项目，从下而上去理解、并通过建模去重新构建这套运输链条的时候，就会发现所有这一切运输行为都是有非常有逻辑的经济行为和产业行为。而我们现在可能从自下而上的分析方法会更有利于建立这种逻辑分析，让政策制定者能够“推心置腹”为行业制定绿色货运规划，符合产业自身的经济行为逻辑。

我们在过去开展的两个项目（中美绿色货运链项目和唐山港公转铁研究）以及马上要开展的广东绿色货运项目中想做的一件事情，就是搭建符合中国国情、自下而上的行业链和货物运输链的分析模型和分析工具。希望能深入到产业里面，通过分析最基础的货运数据，自下而上去推衍和归总绿色货运的模式。那么对于十四五来说，也许梳理每一个货种或产业是不大可能，太多太细了，我们能不能从一些比较主要的货种主要的产业入手？在十四五规划中，思考通过自下而上的分析来为运输结构调整提供多一条的研究思路。

【甘蜜】关键词：省域分析 适铁货物分析

十四五期间，公转铁的政策建议方面，我们其实在想从环保性、经济性各个角度来考虑的话，是不是可以按省域，按照不同的运输方式，对于各个省的一个能源经济效益的问题来做一个研究，细化的分省域来得到一个结论，到底不同的省的经济发展主要是依赖于哪一种货运方式？那么它到底是一种什么样的货运量，或者是货运周转量，对于这个省来说它是比较合理的，从这个角度做一个相对应的一个公转铁的政策的执行。

而针对铁路和公路到底各自适合哪些类型的货物运输？我们在做产品谱系分析的时候，更多的是去梳理货类，然后去梳理经济运距，但是决定货主选择货物运输方式还基于很多灵活性的要求，因此它的货主的来源都值得去考虑，所以如果说我们能够拿到铁路上的一些大数据的话，其实可以去做一个深入的适铁货物分析，到底哪些产品才是更适合铁路来运输的。那么在公路方面，我们因为已经有一些大数据的平台数据，所以我们对它的运输效率，从燃油性，它的运距各方面之前也做过一些分析，那么我们可以看到就是说现在从这个产品的货类看，盐、金属、矿石、肥料、农药、煤炭等等这些，他们的油耗相对来说确实是非常经济的。

那么在公路运输里面有一些吨公里油耗是比较少的，经济性比较强的产品，比如说一些机械设备，电器这些设备，虽然说它给公路带来一个很高的经济效益，但是他的吨公里油耗相对来说是比较大的，它几乎是刚才我提到的这些盐、肥料、农药的两倍。

会造成这种现象的原因是什么？到底我们怎么样来找到一个平衡点？到底什么样的产品就在什么样的运距情况下，在什么样的时效的要求之下，就更适合于采用哪种运输方式，或者说采用哪一种的这样的一个组织模式？可能就需要我们去做一些很精细化的一个物流网络、供应链网络研究，甚至于整个产业链网络的一个策划和研究，去找到一个平衡点。

此外，对于多式联运占比低的难点问题，也是“十四五”规划可以进一步探索的，即重视物流集群的作用。现在我们国家物流枢纽节点的集聚效应是非常好的。其实可以以国家物流枢纽为中心，学习中欧班列的经验。因为我们跟班列公司打交道也比较多，国际班列公司他在这次疫情下的运行做得非常的好，货运量一直在增长。他们的一个优势就是在于它既把铁路的各种优点都应用起来了，同时他们以班列公司为主体，去把起点跟终点节点的公路集疏运也做好了。所以说将各种运输方式的优势就全程的用起来了。

但是现在我们国内的铁路运输，跟公路相对来说割裂得比较严重，所以说如果有一个企业或枢纽作为主体来把两端连接起来的话，我相信多式联运才能够做好，因为我们的铁路跟公路不只是合作的关系，其实他们也还是竞争的关系。一方面公路希望运一些高附加值的产品，其实咱们的铁路也希望能够黑转白，尽量的也去运一些高附加值的产品，与公路的这种愿景是一致的。所以说这两者之间竞争合作怎么去做，这个都是我觉得公转铁的政策的规划过程中都是可以去考虑的问题。

总结

【龚慧明】在过去这三年，运输结构的调整相当于是启动了。当时一个核心驱动力是站在环境保护的角度把运输结构的调整在关键的时候推进了很重要的一步。我个人觉得可能是一个持久战，而不是一个三年就能解决的问题，不是一个简单的攻坚战，而是一个需要我们在座各个机构、国家和城市、不同部门、不同利益相关主体共同努力、持续推进的一个工作。那么这也就涉及到如果过去三年是环境驱动为主，辅以行政手段为主要的方式来驱动的话，那么未来可能十四五和十五五从一些驱动力也好，叫驱动的机制也好，还需要我们共同努力。

首先如何从行政的手段，慢慢的去向建立一种兼顾法律、法规、标准和机制的这种角度去转向，当然到了十五五是不是更多的去依靠市场为主来驱动。这两个5年能不能使得我们整个货运结构成体系的有法可依，有标准、有各种数据，有各种机制能够支撑我们可持续货运的发展，最终建立一个以市场化为主导的这么一种发展方式，我觉得恐怕是一个很重要的未来要考虑的一个方向。

其次我们交通运输本质还是一个服务于经济发展的一个服务行业，那么从这个角度上来说的话，也不是说是厚此薄彼，还是必须要考虑到不同运输方式本身的特点和他们彼此的竞争优势，能够形成一个发挥合力的多式联运的体系优势。

第三我们现在推进这项工作考虑得很多的是一些行政性的手段和目标，但是我们从法律的层面、技术的层面和经济的层面，再怎么样去进一步的开发出相关的一些政策，支持货运的可持续发展，我觉得还是有很多的工作值得去探索推进。

北京目前从一个地方城市的角度上来说，对货运从战略层面上和规划层面上考虑的事比较充分的。但是从国家层面上，目前其实我们在这方面还很欠缺，应该说国家层面上从货运的战略、货运的规划，还有很大的空间值得去考虑，并且货运战略是要站在一个保障国家的安全和应急的应对等等这种高度去考虑，也不仅仅是经济发展这么单一的一个考虑。

我们过去考虑运输，可能很多的还是从运输服务的供给和需求这方面考虑的比较多，但是从货物本身它的一个供给和需求这方面考虑就相对比较薄弱。如何把这种运输服务和货物的产生和运输需求的产生等能够紧密的结合起来，这也是我们要进一步考虑的一些重点方向。

科学决策始终建立在方法和数据的基础上，应该来说我们现在从数据上来说还是非常欠缺的，尤其是涉及到货物这方面，所以其实我也是建议在十四五期间要考虑开展货物流通的全国调查或者叫普查，而且这以后能够成为一个定期的政府的例行工作。

关于市场化竞争改革的问题，我们看到公路运输服务是比较市场化的。铁路未来基础设施和运营是否会像通信及油气等行业一样实现网运分离是不确定的。我们最终还是希望有一个以基于市场化的服务体系能够出现，否则一边是以市场为主体，另外一边可能是以行政或者是垄断为主体的话，可能对体系高效的发挥会存在一些天然的机制性的障碍。

案例介绍

从多式联运案例看多式联运的潜力和存在的问题

【刘小溪】第一个案例是东莞港集装箱驳运路转水的案例。因为我们在东莞港都是进出口的海运集装箱驳运，东莞港距离深圳的盐田蛇口港大概运输距离有100-120公里。

通过短途的20-25公里的路运，以及东莞到深圳这两个港口定点的班轮驳运服务去取代陆运，让我们每年大概有三四万个集装箱的运输量。Home Depot出口，还有其他的广东产的这些外贸物资的出口，都是可以通过这个模式去发展。实际上我们行业里面已经是一个相对比较成熟并且快速发展的一个模式了。

这个模式其实还是比较难的，为什么？因为我们要打通4个环节的壁垒，首先是地方的行政，因为地方政府对这种占地大，纳税低的物流行业本身不是特别欢迎的。其次是枢纽的码头，比如说上海港、深圳港、宁波港，需要提供很多的便利条件，包括堆场的配套，集疏港的效率等等。再次是航运公司，大型国际航运公司需要允许这种模式去打破现在的集装箱调配体系，比如说之前要在盐田用卡车提一个集装箱，跑到东莞去拉货，提一个空箱跑到东莞装货之后再回到盐田，我们把这个模式改成水运的话，船公司至少要允许这种模式。最后一点本身像上海、宁波附近的集装箱运输卡车资源是比较充沛的，我们如果是跑到佛山、东莞等等这些地方，短距离的卡车资源也需要同时调配。

这个案例给大家说明什么意思？就是说其实看起来是一个很好的一个项目，但是涉及到政府、企业，行政机构，是很多层面的，如果是说我们的政研部门或者是策略研究部门能更多的横向的去帮我们企业去协调这些关系的话，我相信这个市场会越来越大。

第二个案例是江门的多式联运方案。江门是珠三角大概在西南地区以制造业为主的城市。

江门的方案跟东莞的方案是有类似之处的，我们也是从江门的不同工厂去收取货物，通过江门的港口，海路驳运到深圳的主要出口港，盐田港跟蛇口港，江门的卡车运输距离这两个港口大概有150-200公里，所以说从江门来看，陆路转水路不管是在成本上，还是在效率上都有一定优势。我们大概在江门每年有将近2万个集装箱从陆路转为水路，我的案例是讲我们现在的方案还具有非常大的潜在的成本空间。

为什么？因为现在整个的江门到深圳西部码头的运输方案，是比较离散的。目前大概有4家船公司，每个月也有58个航次。很多航次是多码头停靠，而且装载率也不高。这4个船公司是用了超过15个变动的船只在运行。这条航线每个月大概有8000个集装箱的吞吐量。如果是说我们通过协会，或者是说地方政府或者NGO去协调多家船公司整合资源后，例如国际的船公司联盟，如果是能共仓，就可以把航次削减为48个航次，可以实现10%左右的多码头停靠，以及提高15%的装载率，同时我们可以把15个变动的船只变成4个固定的船只，仅仅是这样的存储量，我们就可以省20%的成本和50万以上每个月的运费，而且在港时间可以达到50%的下降。

我们可以看到这个案例里多式联运的潜在成本和效率的空间之大。企业其实对成本比较敏感，尤其是制造业、进出口企业，哪怕几个点的成本下降，对于企业也是一个一直追逐的目标。如果能通过一些协调能省20%的成本的话，我相信不管是企业主还是整个行业来说，应该都是有非常大的动力去去推进的。